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发展循环经济所需的政策建构 |
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发展循环经济所需的政策建构
循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以低消耗、低排放、高效率为特征的可持续经济增长模式。循环经济不仅是一种理念和新思维，更重要的是一种实践和行动，各地发展循环经济虽然取得了一定的成效，但还存在亟待解决的进一步完善循环经济政策体系的基本政策、核心政策和基础政策等问题。
1.发展循环经济的基本政策尚未制定。所谓基本政策是循环经济发展的最根本和普遍适用的指导政策，其目的是确定循环经济在社会经济发展中的战略地位，提出循环经济发展的总体战略目标、步骤、主要制度和措施。根据日本经验，循环经济基本政策包括基本法和基本计划。目前，我国循环经济的发展正处于理念倡导、局部试验、示范向全面实践推进的重要转折阶段，国家尚未出台发展循环经济基本法，使得循环经济的保障力度不够。
2.发展循环经济的核心政策不全面。所谓核心政策是直接推动循环经济重点领域的政策。即指生产和消费领域，它包括四个重点产业体系——生态工业体系、生态农业体系、绿色消费和绿色服务体系、废旧资源再利用和无害化处置产业体系。到目前为止，国家与地方尚未出台比较详细的促进循环经济的政策规划，对于发展循环经济还没有明确的优先领域和产品目录，这也是各项政策缺乏协调的原因之一。如南京出台的核心政策主要涉及工业生产、环保和废弃物综合利用的部分领域，而其它领域的核心政策均未制定。已经出台的政策涉及面很窄，如废弃物回收、再利用、资源化方面，仅有粉煤灰综合利用政策，对于其它工业固体废弃物和生活垃圾的综合利用并无明确的政策，特别是消费政策缺位，使南京市发展循环经济，建设资源节约型、清洁生产型、环境友好型社会受到一定的制约。
3.发展循环经济的基础政策还不能为循环经济的实践提供良好的政策制度环境。所谓基础政策是指更大程度为循环经济重点领域实践创造良好制度环境的政策。这里面包括经济结构调整政策、贸易政策和有利于资源环境保护的产权制度；财政、金融、税收和价格政策；国民经济核算制度、审计制度和干部考核制度等方面。目前，我国推进循环经济主要还是以环境保护为目标，把发展循环经济作为从源头上治理环境污染和保护环境的手段。因此，目前涉及循环利用资源的政策和法规主要体现在环保法律和法规中，在国家宏观经济调控政策中，还没有把发展循环经济作为基本内容，例如，还未形成绿色贸易政策体系，产权制度尤其自然资源的产权制度还不够完善。
发展循环经济已成为全球经济发展的潮流和趋势。 发展循环经济是一项庞大的系统工程，它需要政府推动、技术支撑、市场驱动和公众参与等方方面面的协同推进。发展循环经济重要的还要从制度创新入手，实施一系列相互配套、切实有效的政策取向。
首先在发展理念和目标上，必须彻底转变单纯追求GDP的政策目标。
多年以来，中国经济高速增长，同时，环境的恶化也呈高速。环境的汚染和破坏，使得GDP增加，而实际社会生活水平反而下降。道理很清楚，GDP指标能够准确反映的只是经济活动的整体规模，而不能反映经济活动的质量。如果我们的主要经济指标就是GDP，评判经济形势的好坏，考核地方官员绩效都以此作为核心标准，不把环境成本计算在内，势必造成在制定地方发展战略时就会把环境因素撇在一边，或将之置于次要位置。因此有必要研究制定区域可持续发展指数，作为对地方经济社会发展业绩评价的重要参数，各省市应在普遍开展循环经济区域试点的基础上，总结循环经济发展的经验，探索循环经济发展的新思路。
其次在政策层面上，要建立循环经济发展的政策体系。
一是尽快制定和完善促进循环经济发展的基本政策体系。“十一五”期间，当务之急在于：尽快进行循环经济立法，明确消费者、企业、各级政府在发展循环经济方面的责任和义务，明确把生态环境作为资源纳入政府的公共管理范畴之内。地方政府应尽快制定和完善地方性政策法规体系。
二是构建促进循环经济发展的核心政策体系。进一步建立和健全促进生态产业的政策支撑体系。进一步完善环境保护和资源利用的政策，强化政策约束。贯彻环境保护法规，制定具体实施细则，加大执行力度；创建一批符合生态城市规律、循环经济发展的法规条例；建立企业责任延伸制度，加强企业公民建设。
三是建立和健全促进循环经济发展的基础政策体系。在结构调整政策方面，建立符合新型工业化要求的先进制造业体系；建立符合中心城市发展要求的现代服务体系；建立融经济、生态、旅游、科技等功能为一体的都市型农业体系。在绿色贸易政策方面，建立环境认证制度。在资源制度方面，建立资源交易市场，实行可交易的资源配额制度，对资源进行全成本定价。在市场制度方面，要把循环经济的发展纳入市场体系中，以利益导向推动循环经济发展。按照“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则，大力推进生态环境的有偿使用制度。在包装和回收制度方面，建立绿色包装制度，抵制过度包装等浪费行为。在财政政策方面，设立循环经济风险基金，给予循环经济项目贷款担保、低息贷款、优先贷款等；在预算安排、财政支出的优先性和支出项目上向生态城市建设和循环经济倾斜，有步骤地压缩机关事业单位的行政费支出。在税收政策方面，完善现有税种，开征资源税、污染税、一次性产品和高消费行为的消费税等。
第三是在操作层面上，政府循环经济政策的制定，需要进行政策试验。
政府制定的循环经济政策作为经济与环境协调发展的规则在这一方面显示了它的优势。首先它具有减少不确定性的功能，使人们的行为更具有预见性，同时又具有维持经济秩序的功能，让社会信息更容易传递。而政府制定的政策更表现出强烈的目的性，它按照人们的主观愿望设计，为政府服务，为企业服务。由于循环经济政策表现出来的这种功效，符合了企业在经济发展中，提高资源与能源的利用率，增强竞争能力，减少风险，实现企业价值最大化的目的，使企业成了循环经济政策的需求者。当然，政府循环经济政策的制定，需要进行政策试验，以确保其政策的正确贯彻和实施 |
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