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美国循环经济经验对我市的启示 |
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美国循环经济经验对我市的启示
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中共清远市委副书记陈茂辉
循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心,以“减量化、再利用、资源化”为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，符合可持续发展理念的经济增长模式，是对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统增长模式的根本变革。
循环经济的产生不是偶然的。回顾美国等发达国家经济发展的历史，不难发现，循环经济理念的产生和发展，是人类对人与自然关系深刻反思的结果，是人类社会发展的必然选择。
笔者在美国学习培训期间，了解了美国循环经济产业发展情况，并收集了相关的资料，结合我市循环经济发展的情况，通过双方对比分析，“他山之石，可以攻玉”，力求找出一些规律，为我市乃至全省、全国发展循环经济提供一些经验和启示。
一、美国循环经济的发展历程和主要经验
循环经济的思想萌芽诞生于20世纪60年代的美国。美国经济学家鲍尔丁1962年提出的“宇宙飞船理论”，被看作是循环经济思想的萌芽。当时，环保运动在全球刚刚兴起，鲍尔丁敏锐地觉察到必须从经济过程来思考环境问题产生的根源。他将人类生活的地球比做太空中的宇宙飞船，要靠不断消耗自身有限的资源而生存，如果不能合理开发资源、善待环境，地球就会象宇宙飞船那样最终走向毁灭。只有循环利用资源，才能持续发展。20世纪70年代两次世界性能源危机造成的经济增长与资源短缺之间的突出矛盾，进一步引发了人们对经济增长方式的深刻反思。1972年，美国麻省理工学院教授米尔斯等人发表《增长的极限》，系统地考察经济增长与人口、自然资源、生态环境和科学技术进步之间的关系，向全世界发出了100年后经济增长将会因资源短缺和环境污染而停滞的警告。为此，70年代美国开始重视污染物产生后的治理和减少其危害；80年代开始强调从生产和消费的源头上防止污染产生；90年代为提高经济效益、避免环境污染而以生态理念为基础，重新规划产业发展，提出循环经济发展的思路。
美国的循环经济经过几十年的发展，其行业涉及传统的造纸、炼铁、塑料、橡胶以及新兴的家用电器、计算机设备、办公设备、家居用品等产业，美国有5.6万个企业参与，年均销售额高达2360亿美元，其规模与美国的汽车业相当，现在已经成为美国经济的重要组成部分。
作为最先提出发展循环经济的国家之一，美国在这方面的经验值得借鉴。
1、法律保证，立法过程循序渐进。
美国等发达国家循环经济立法几乎是从废弃物处理处置法开始，逐步引入3R原则，最终引入消费者付费和生产者责任延伸制度。1965年，美国颁布了《固体废物处理法》，之后对它进行过多次修改，目前称为《资源保护和回收法》，该法有利地促进了美国废物再循环和综合利用工作。1990年，美国国会通过了《污染预防法》，宣布“对污染尽可能地实行预防或源削减”是美国的国策，规定了以“末端控制”为特征的源削减制度。美国俄勒冈、新泽西、罗德岛等州从20世纪80年代中期以来，先后制定了促进资源再生循环的法规。2000年12月20日，克林顿总统签署了《有机农业法》，该法的实施对美国生态农业的发展具有相当深远的影响。
2、明确目标，推进计划详尽。
美国在国家层面上存在明确的减物质目标。例如，在能源耗安排方面，在兼顾环保与能源安全供应的前提下，美国政府先后出台了如《能源政策法》、《资源保护和回收法》等一系列有关环保和节能的法规与计划目标配合法律的实施，同时还制定了《可再生资源市场化促进方案》等各项细则，力争使可再生资源成为民众使用的主要能源。为了降低建筑能耗，2001年生效的《能源政策法》制定了新建筑的能耗新标准，规范了锅炉等供暖设备的节能技术指标和保暖性能等。
3、政策配套，手段措施齐全。
美国在引入生产者责任延伸和消费者付费两大基本制度的同时，基于市场的经济手段越来越受青睐，排污权交易、排污收费、押金返还制度、生态税、资源税等政策工具通过国家发布信息的制度安排也与日俱增，例如对重点用能、用水产品进行效率标识，对原材料不断扩展有毒物质披露清单(TRI)等。事实上，生产者责任延伸和消费者付费制度的制度安排，旨在创造对环境成本更为灵敏和健全的价格形成机制和责任机制，驱使生产者和消费者“责、权、利”尽可能明确，从而促进循环链的形成和系统效率的提升，促进形成了发展循环经济的激励和约束机制。其应用的主要政策包括：
(1)政府奖励政策。美国于1995年设立了“总统绿色化学挑战奖”，旨在重视和支持那些具有基础性和创新性、并对工业界有实用价值的化学工艺新方法，以通过减少资源消耗来实现对污染的防治。
(2)税收优惠政策。美国政府通过对财政税收手段鼓励再生资源的开发利用，如资助相关的科研项目；为可再生能源的有关项目提供抵税优惠、提高抵税优惠额度、扩大受惠的可再生能源范围；政府部门起带头，示范作用，如美国要求其联邦机构使用可再生能源的比例，在2011年达到总能耗的7.5%。2004年美国根据《能源政策法》拨款3亿美元，用于实施太阳能工程项目，其目的是在2010年前在联邦机构的屋顶安装2万套太阳能系统；政府在起模范作用的同时，鼓励公众的绿色消费，如消费者购买节能设备也将获得抵税优惠。
(3)政策采购政策。美国几乎所有的州均有对使用再生材料的产品实行政府采购政策，联邦审计人员有权对各联邦代理机构未按规定购买的行为处以罚金。
(4)收费政策。如美国200多个城市实行倾倒垃圾收费政策。这一政策的实施，使每个城市垃圾数量可减少18%；瓶罐收费可使废弃物重量减少10%—20%，体积减少4%—8%；全国居民水费中含污水治理费；市镇政府必须向州政府交纳污水治理费，对未依时交纳的处以罚款。
(5)税收政策。①征收新材料税。促使少用原生材料、多进行再循环。②征收生态税。除太阳能等可再生能源外，汽油、电能要征生态税，间接产品也不例外。③征收填埋和焚烧税，主要针对将垃圾直接运往倾倒场的公司或企业。通过征收垃圾税等措施直接刺激循环经济发展。
4、责任界定明晰，多方参与。
美国通过法律和相关制度明确各利益相关方的责任，鼓励各方的广泛参与。尤其是消费者与生产者责任延伸制度有力地推进了循环经济的发展，两者将生产环节和消费环节的责任进一步明晰。美国企业在处理废弃物方面责任明确，从源头上为实行循环经济起到了积极作用。在废弃物处理方面经常被引为典范的美国杜邦公司，在企业内部建立了循环经济模式，明确各部门的责任。该公司组织厂内各工艺之间的物料循环，从废塑料中回收化学物质，开发出耐用的乙烯产品。通过放弃使用某些对环境有害的化学物质、减少一些化学物质的使用量以及发明回收本公司产品的新工艺，杜邦公司在10年前就已经成功地使本公司生产造成的废弃塑料物少了25%，空气污染排放量减少了70%。
实施循环经济不仅需要政府和企业的参与，更重要的是提高公众的参与意识。美国十分重视运用各种手段宣传循环经济，美国环保局与全国物质循环利用联合会专门开设网点，宣传有关再生物质的知识，并把每年的11月15日定为“美国回收利用日”。公众对于垃圾处理和回收等有任何问题，都可拨打“311”热线得到答复。
二、关于进一步加快发展清远循环经济的几点建议
我国目前正处于工业化中期和城镇化初期，人均GDP1500美元，正在能源资源消费高峰期和社会经济发展与环境、生态矛盾凸现期。现借鉴美国发展循环经济的经验，结合我国国情和清远的实际，进一步加快清远循环经济的发展提出如下对策建议：
1、提高对发展循环经济的重要性和紧迫性的认识。
发展循环经济是一个新生事物，推进循环经济发展是涉及全社会的系统工程，具有长期性、复杂性、艰巨性，需要各方面包括政府、企业、公众转变观念，提高认识，这是循环经济健康有序发展的重要前提。党中央和国务院对发展循环经济十分重视，十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，明确提出必须加快转变经济增长方式，把节约资源作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。2005年7月，国务院下发了《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》(国发［2005］22号)，明确提出了发展循环经济的重点、目标和措施，这些都为推进循环经济发展指明了方向。广东省委、省政府领导也高度重视发展循环经济工作，成立了由分管经济工作的副省长担任组长，省直22个部门组成的“广东省加快循环经济发展领导小组”。我市出台的《清远市国民经济和社会发展第十一个五年计划规划纲要》，也着重从大力发展循环经济、加强生态保护和建设、加大环境综合整治力度等方面推动循环经济发展。为此，各级党委、政府和各部门、企业必须要从战略的高度去认识、用全局的视野去把握发展循环经济的重要性和紧迫性，进一步增强自觉性和责任感。
2、编制清远市“十一五”循环经济发展规划纲要。
循环经济是一种以资源的高效和循环利用为价值取向，以可持续发展为根本目的的新型增长方式，是经济增长方式的一种创新。从我市现实情况来看，循环经济发展虽然历经二十多年，一波四折，然而规范化的循环经济才刚起步，要把粗放型循环经济扭转为规范化循环经济，并把循环经济作为经济发展的增长点，政府必须把发展循环经济放在一个特殊的战略位置去考虑。抓紧编制《清远市“十一五”循环经济发展规划纲要》，通过制定循环经济发展规划来进一步统一思想，理清思路，突出重点，明确发展方向和目标。规划要突出重点，先易后难。现阶段应以资源综合利用、废弃物再生利用和资源化综合处理为重点，以中国(清远)循环经济产业园区为切入点，从建设生态工业园、构建产业生态链、建设生态企业为着手，大力构筑园区、企业和产业“三位一体”的工业循环经济发展框架，实现由政策招商转变为环境招商，扭转经济增长方式。
3、强化地方性立法，依法依规推动循环经济的发展。
全国循环经济法的立法工作已经纳入全国人大立法计划，有望在2007年提交全国人大常委会审议通过，全国许多地方对循环经济立法也进行了一些有益的探索和尝试。我市相继出台的清远市《关于加快循环经济产业园区建设发展的若干规定》(清发[2005]21号)、正酝酿出台的《清远市关于拆解加工进口废七类物资圈区管理的实施意见》、清城区《再生资源回收利用行业管理规定》(清城区府第9号通告)等，都以地方法规性文件的形式确定循环经济的地位，促进了循环经济的发展。今后一段时期，要以国家法律为指导，以国家政策为依据，以规范、引导、鼓励和支持为主要内容，加快研究制定我市地方性法规、规章和政策，逐步将循环经济发展工作纳入法制化轨道，使之有法可依，依法办事。当前主要从三个层面入手：一是从政府角度，制定相应的法律、法规和相应的规划、政策，制定资源循环再利用以及物资回收利用方面的政策；建立健全各类废物回收制度，对于不符合循环经济的行为加以规范和限制；二是从产业角度，需要把资源循环利用和环境保护纳入企业总体的创新、开发和经营战略中，自觉地在生产经营和各个环节上采取相应的技术和管理措施，引导有利于循环经济的消费和市场行为；三是出台有关发展循环经济和生态工业的管理办法，制定验收标准，指导工业园区和各县(市、区)发展循环经济。
4、加大经济和产业政策的扶持力度，引导循环经济的发展。
循环经济在我国相当一个时期都将是政策性产业，没有政府在政策、资金等方面的支持和扶持，企业的主体作用是难以发挥的，循环经济可能只是一句口号。因此，各级政府必须要从清远的实际出发，要把废旧五金、塑胶等回收、拆解和深加工行业打造成产业集群，延长产业链，创造更好的经济效益和社会效益，在政策创新方面要做到“三个注重”。一是注重创新国家产业政策的执行方式。国家为大力发展循环经济和建设节约型社会出台了一系列的产业政策，我们要根据国家产业政策的精神，结合清远的实际，采取一些特殊的扶持政策措施，灵活运用好国家在土地、供电、资金和税费等方面给予扶持的产业政策，以加快中国(清远)循环经济产业园区石角镇园区(B区)和龙塘镇园区(A区)的再生资源示范基地的建设步伐，吸引外地客商落户我市循环经济产业园区，有计划地引导千家万户分散经营的拆解户和深加工企业进入园区经营，使循环经济产业园区逐步取代分散无序的再生资源回收拆解集散市场，逐步形成具有清远特色的产业集群。二是注重创新规范管理政策。在规划上，必须要将产业园区的建设与开发纳入全市国民经济和社会发展规划。规定除在清城区建设循环经济产业园区外，其他县(市)均不再安排循环经济产业园区及类似项目。如其他县(市)在中国(清远)产业园区兴办再生资源企业的，其每年缴纳入库的税收地方留成部分的70%返还给县(市)，30%归企业所在地的区、镇。在管理上，对凡从事拆解、回收、深加工等再生资源行业的企业，必须进入产业园区经营，接受统一管理。在实施上，园区建设必须符合土地、能源及污染物排放综合控制要求，要大力引进关键项目和深加工项目，引进专用先进设备，用先进技术代替传统落后技术。三是注重创新优惠扶持政策。首先，实行行政事业性规费优惠。对产业园区新办生产性企业，凡属我市范围内各部门(包括中央、省驻清单位)收取的行政事业性规费(除按规定上缴国家、省部分和工本费外)，一律予以免收。其它服务性收费一律按最低收费标准收取。其次，实行积极的财政奖励政策。对进入产业园区的新办生产性企业，5年内每年缴纳入库的税收地方留成部分，财政部门按一定比例奖励给产业园区投资开发建设主体或企业。再次，实行土地使用优惠。在符合总体规划的前提下，产业园区开发建设的投资者经批准可依法对区内的土地进行连片开发，并享受相应的政策优惠。
5、构建清远循环经济的科技支撑体系。
各级政府要引导企业进行循环经济共性和关键技术的研究开发，积极构建循环经济科技支撑体系，加大技术攻关力度。在科技计划中优先安排“循环经济科技支撑体系建设”重大专项，注重培育以科研院校为主体的研究开发体系、以企业为主体的科技创新体系和以科技中介机构为主题的技术服务体系等三大创新体系。加大对中国(清远)循环经济产业园区的扶持力度，实施循环经济科技工业园示范工程、县域循环经济科技示范工程、企业循环经济技术示范工程。通过示范工程树立循环经济发展先进典型，及时总结先进经验，为加快发展循环经济提供示范和借鉴。力争到2010年率先建成一批符合循环经济发展要求的清洁生产企业、生态工业园区、生态农业县、生态农业镇和生态农业村，把我市创建成为资源节约型城市。
6、创建固体废弃物分类回收网络、拆解和再资源化的处理体系。
目前，我国对固体废弃物的分类回收还处在随机的和无序的状态，固体废弃物的回收网络体系还停留在发达大中城市消费过程中。我市再生资源示范基地虽属国家第一批循环经济试点，其回收再利用的原料主要来源于沿海地区和珠江三角洲地区制造业的废弃物和承接进口“洋垃圾”，并为珠江三角洲发达地区制造业提供原材料，重点打造再生资源行业产业化发展，对本市企业生产、消费过程废弃资源的利用回收非常有限。由于规模小，技术层次低，有些在拆解和处理时产生“二次污染”严重。在“十一五”期间应该培育和发展固体废弃物分类拆解和再资源化的处理体系，将固体废弃物的开发应用和技术研究作为重点，提高固体废弃物分类拆解技术和再资源化技术水平。从美国的经验看，可采取如下措施：一是建立固体废弃物的网上回收信息系统；二是合理布局再生资源回收网点，建立固体废弃物多级多类的回收点和堆积场；三是大力培育废弃物资源化产业，积极拓展资源再生产业的国际贸易；四是政府对废旧商品回收企业给予优惠的税收政策，扶持对废旧物资进行再资源化、再商品化的企业；建设一批废旧物资再生利用企业，形成再生资源产业化基地。
7、建立循环经济发展的政府导向机制。
循环经济决不是市场自发就能够形成和发展的，各级政府要进一步明确自身责任，发挥好主导作用，从上到下来推动循环经济发展。美国是在经济发达的条件下发展循环经济，而我市是从“收废”到“利废”发展过程中发展循环经济。当前企业发展循环经济主要是考虑经济效益，往往缺乏实质性措施。因此，需要充分发挥政府的主导作用，建立和完善有利于循环经济发展的导向机制：一是要把推动循环经济发展列入重要议事日程，建立促进规划实施的综合决策与管理体制。认真研究解决推进循环经济发展的热点、难点问题，制定相应的政策和措施；二是从建设集中管理的中国(清远)循环经济产业园区入手，从规范行业管理做起，实施集中治理污染，提高资源再生技术水平，扩大资源再生的规模；三是要建立和完善循环经济发展的保障机制。加大政府信用和财政资金支持力度，增加经费投入，重点支持循环经济的专项规划编制和争取国家资金项目的前期工作；四是鼓励和支持大企业参与循环经济工业生态系统的建设，制定适合企业发展的优惠政策，以带动和促进循环经济的发展。
8、让市场机制在循环经济中发挥再生资源有效配置和调节功能。
发展循环经济，政府的推动是最重要的，但关键是建立市场机制，通过各种手段，让市场机制发挥作用。例如，建立城市废弃物回收网络体系和废弃物再生资源化体系时，可规定商品价格中包含3%—8%的循环利用费，生产厂家有回收报废商品的义务，并在回收时按5%—12%返还给消费者，以提高居民参与物资循环的积极性，或者采取以旧换新的方式，通过合理的价格，吸引消费者关注废旧商品的循环利用。建立资源环境有偿使用制度，排污权交易制度、环境标志制度、财政信贷鼓励制度等，充分发挥市场机制和经济杠杆的作用，使企业、社会和公众都能承担起发展循环经济的责任。要对现有的各种环保收费制度重新审理，环境保护部门要从简单的督察、罚款转向构建循环经济体系、生态工业体系、资源回收和利用上来。要建立体现循环经济思想的新的价格体系和返还制度，以确保产品价格中体现环境成本和回收成本。
9、重视宣传教育，提高公民的参与意识和参与能力。
发展循环经济是一项涉及各行各业、千家万户的事业，不能仅靠政府唱“独角戏”，需要企业和社会各界的共同努力。要充分利用各种媒体和手段，大力开展循环经济的宣传教育，提高公众对发展循环经济重要性的认识，使公众进一步了解国情和市情，提高他们的资源环境意识和绿色消费意识，使全社会都树立循环经济的新观念、新思维。各县(市、区)、各有关部门要组织开展形式多样的宣传培训活动，提高社会各方面对发展循环经济重大意义的认识，提高公众的忧患意识和节约意识，引导全社会树立正确的消费观，使旧物回收再利用、发展循环经济、建设节约型社会成为广大公民的自觉行动。
10、切实加强领导，把发展循环经济作为干部政绩考核的重要内容。
各县(市、区)党委、政府要加强对循环经济发展工作的组织领导，主要负责同志要亲自抓循环经济发展工作，做到层层有责任、逐级抓落实。建议市成立有关循环经济工作的领导机构，负责统筹、协调和指导全市循环经济发展工作，及时解决推进循环经济发展中遇到的重大问题。政府各有关部门要在各自的职责范围内积极落实各项政策措施，加快推动循环经济发展。要建立循环经济评价和监督制度、工作考核和奖励制度。在经济核算中，改变过去重经济指标，忽视环境效益的评价方法，开展绿色经济核算。要把发展循环经济的任期目标作为领导干部政绩考核的内容之一，促使各级领导干部都能关注资源和环境在经济发展中的依托作用，积极推进循环经济的发展。对发展循环经济成绩突出的单位和个人，由市、县(市、区)人民政府予以表彰和奖励。 | | |
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